TMK SSK: Budování státu
Dříve byly státy tvořeny „krví a železem“. Dnes svět hledá, jak je budovat pomocí řešení konfliktů, multilaterální pomoci a svobodných voleb. Ale tento civilizovanější přístup není příliš úspěšný. Aby budování států fungovalo, jsou nezbytné nějaké kruté kompromisy zahrnující vojenský nátlak a poznání, že demokracie není vždy reálný cíl.
Budování států je bažina
Ne nutně. Budování státu je obtížné, ale nemusí se stát bažinou, pokud má tato snaha čisté cíle a dostatečné zdroje. Srovnejme Somálsko a Východní Timor: USA a OSN klopýtali do Somálska bez plánu. To, co začalo jako humanitární mise krmit lidi vyhladovělé kvůli soupeřícím válečníkům, se stalo špatným pokusem o budování státu ad hoc a jednotky USA se chystaly chytit somálského válečníka Mohammeda Farah Aidida. USA se vyprostily z této bažiny tím, že ponechaly Somálsko jeho osudu v roce 1994 a OSN udělala později totéž.
Ve Východním Timoru naopak mezinárodní společenství následovalo plán a nebylo vtaženo do situace, kterou by nemohlo kontrolovat. Od začátku správně OSN hledala konsenzus pro budování státu prostřednictvím zorganizování nebývalého referenda o nezávislosti na Indonésii. Poučeni z chyb na Balkáně a jinde, peacekeepingové jednotky (vedeni Austrálií) měly oprávnění používat smrtící zbraně proti pro-indonéské domobraně, která se chystala zničit požadavek Východního Timoru o autonomii prostřednictvím násilné kampaně, rabování a žhářství. V době psaní tohoto článku má Východní Timor demokraticky zvolenou novou vládu, která si najala více než 11 000 civilistů a přecvičila bývalé guerilly na vojáky pro obranu rodící se země. Východní Timor je stále v procesu budování, ale už to není bažina.
Budování státu je o budování národa
Ne. Národnost nebo smysl pro společnou identitu není sama o sobě zaručená životaschopností státu. Na Haiti například občané stále sdílejí společnou identitu, přestože stát se dávno rozpadl. Jiné státy jsou hluboce rozděleny etnickou (Bosna), náboženskou (Severní Irsko) nebo kmenovou (Somálsko) linií, která brání v současnosti vytvoření společné identity. Mezinárodní společenství nemůže doufat, že by Muslimové, Chorvati a Srbové v Bosně zapomněli na své rozdíly, ani nemůže přinutit katolíky a protestanty v Severním Irsku překonat propast mezi nimi.
Dokonce i úspěšné státy jsou méně homogenní než tvrdí. Mnoho evropských zemí, například Francie a Španělsko, s nechutí přijalo existenci regionálních kultur. V USA byl pojem „tavící kotlík“ odhalen v souvislosti s novou vlnou imigrantů z rozvojových zemí a vyhli se tak přímé asimilaci vytvořením mozaiky neutrálních Američanů. V rozporu s mytologií zděděnou z 19. století z Evropy, historické svědectví odhaluje, že společná identita nebo smysl pro národnost - pojmy, které existovaly v mnoha zemích, nepřecházely státu, ale byly vytvořeny státem jako daň za společný jazyk a kulturu ve školách. Galové nebyli předky Franků až do té doby, než o tom rozhodly učebnice.
Takže cíle budování státu by neměly spočívat v hledání společné identity mezi hluboce rozdělenými národy, ale v organizování státu, který bude moci spravovat své území a dovolí lidem žít pohromadě i přes jejich rozdíly. A pokud organizování takového státu nebude možné v rámci jeho starých mezinárodně uznaných hranic, pak by mezinárodní společenství mělo připustit, že budování státu může vyžadovat rozpad starého státu a zformování nového.
Budování státu je nová myšlenka
Ne úplně. Podívejme se, jak se měnila politická mapa světa každé století od pádu římského impéria. To by mohl být dostatečný důkaz, že budování státu je tu teprve chvilku. Drobné záblesky v 19. a 20. století odhalí, že typy budování státu s nejtrvalejšími důsledky na moderní svět jsou nacionalismus, kolonialismus a poválečná rekonstrukce po II WW.
Nacionalismus dovolil růst většině evropských zemí, které dnes existují. Teorie byla, že každý národ ztělesňuje sdílené společenství kultury a krve, které je zaštítěno svým vlastním státem. (Ve skutečnosti, málo věcí kromě intelektuálních a politických elit sdílí společnou identitu.) Tato značka nacionalismu vedla k sjednocení Itálie v roce 1861 a Německa v roce 1871 a k rozpadu Rakouska-Uherska v roce 1918. Tento proces budování státu byl úspěšný, když vláda byla relativně schopná, státní moc se rozhodla udělat prostor pro nové účastníky a když obyvatelstvo nového státu nebylo hluboce rozděleno. Německo mělo schopnou vládu a dobře uspělo při vytváření společné identity, za kterou pak zaplatil veškerý okolní svět. Naopak Jugoslávie selhala ve svých snahách a mezinárodní společenství stále řeší jeho následky.
Koloniální mocnosti vytvořily desítky nových států tím, že dobily obrovské množství území, spravovaly ho pomocí starých mocenských struktur a případně je nahradily novými zeměmi a vládami. Většina z dnešních rozpadlých států, tak jako Somálsko a Afghánistán, jsou výsledkem koloniálního budování státu. Větší rozdíl mezi předkoloniálními politickými entitami a tím, co koloniální mocnosti zkoušely zavést je vyšší počet selhání.
Proměna Západního Německa a Japonska v demokratické státy po II WW je nejúspěšnější budování státu provedené zvenčí. Naneštěstí, tento proces se odehrál za specifických okolností a není pravděpodobné, že by se opakoval. Ačkoliv byly poražené a zničené, tyto země měly silnou státní tradici a schopnou vládu. Západní Německo a Japonsko byly národní státy v doslovném smyslu – byly to etnická a kulturní společenství stejně jako politické státy. A byly okupovány americkými jednotkami, což byla jiná situace než demokratický stát.
Jen válka vybuduje stát?
Ne tak docela. Většina úspěšných států, včetně USA a evropských zemí, byla vybudována prostřednictvím války. Tyto země dosáhly státní suverenity, protože objevily administrativní schopnost zmobilizovat zdroje a vyždímat peníze, které potřebovaly k vedení válek.
Některé země nebyly vytvořeny svým vlastním úsilím, ale rozhodnutím mezinárodního společenství. Balkán nabízí bohužel příklady států poslepovaných z kousků mrtvých říší. Mnoho afrických zemí existuje, protože koloniální mocnosti se rozhodly poskytnout jim nezávislost. Britské impérium vytvořilo většinu moderních států na Blízkém Východě rozdělením území poražené Osmanské říše. Palestinský stát, kdyby se stal skutečností, by byl dalším příkladem státu, který existuje díky mezinárodnímu rozhodnutí.
Takové země byly nazývány kvazi-státy – entity, které existují legálně, protože byly mezinárodně uznány, ale v praxi těžko fungují jako státy, protože nemají vládu schopnou kontrolovat své území. Některé kvazi-státy uspěly ve snaze tvářit se jako právně fungující stát. Izraelský stát, například, byl vytvořen díky mezinárodnímu rozhodnutí a Izrael okamžitě potvrdil svůj statut tím, že vedl úspěšnou válku a uhájil tak svou existenci. Ale mnoho kvazi-států selže a stanou se rozpadlými státy.
Dnes válka není přijatelným nástrojem pro budování státu. Namísto toho musí být budování státu konsenzuální a demokratický proces. Ale takový proces není účinný proti nepřátelům, kteří nejsou demokratičtí, kteří mají zbraně a nebojí se je použít. Svět by neměl být pošetilý v myšlení, že je možné vybudovat stát bez donucení. Pokud není mezinárodní společenství ochotné dovolit stát znovu vybudovat pomocí války, pak by mělo poskytnout vojenské síly v podobě dostatečně silných peacekeepingových jednotek. Ať se vám to líbí nebo ne, vojenská síla by mohla být nezbytným prvkem při budování státu.
Budování státu není úkol pro 82. výsadkovou jednotku
Možná ne, ale je jisté, že je to úkol pro silnou vojenskou jednotku se zapojením USA. Současný bezpečnostní poradce Bílého domu Condoleezza Rice podotkla při vtipkování během prezidentské kampaně v roce 2000, že 82. výsadková má důležitější úkoly než je „převoz dětí do školky“. Ale vůbec nikdo neřekl, že prvořadým úkolem amerických jednotek by měla být ochrana dětí. Pokud mezinárodní společenství nechce dát válce šanci tím, že dovolí protivníkům bojovat, dokud jeden nezvítězí, pak by mělo přijmout kontrolu pomocí přítomnosti vojenských jednotek ochotných použít smrtící zbraně. A pokud je v zájmu USA budování státu (jak Bushova administrativa neochotně uzavřela), pak se USA musí podílet na založení takové kontroly.
Ale nestačí jen se podílet na počátečních snahách (ve válce vedené ze vzduchu), protože je důležité, co se pak děje na zemi. Nově zformované státy potřebují dlouhodobé plány, které přesahují současnou sdělení mise, navržené jedním americkým diplomatem: „Jdeme tam, dostihneme teroristy a odejdeme, jako bychom tam nikdy nebyli.“ Dokonce, i když USA uspěly a zničily poslední úkryt Talibanu a Al-kájdy v Afghánistánu, Američané budou za několik let čelit další hrozbě. A ačkoliv bojující armády tu nejsou aktivní déle než v Bosně, země se rozštěpí, pokud jednotky odejdou.
USA se neujaly hlavní role v peacekeepingových operacích, ale americký podíl je důležitý, protože tato země je nejsilnějším členem mezinárodního společenství. Na druhou stranu USA vysílají zprávu, že je jim jedno, co se stane potom – a když to dělají, podkopávají křehkou novou vládu a podporují vznik sporů mezi frakcemi a válečníky.
Mezinárodní společenství ví, jak budovat státy, ale postrádá politickou vůli
Není tu ani vůle ani způsob. Mnoho způsobů budování státu používaných v minulosti jsou dnes nepřijatelných, ale mezinárodní společenství dosud nenašlo účinné náhrady. Například prvním krokem koloniálních mocností bylo, že se zavázaly budovat státy pomocí „pacifismu“, tento věčně krvavý závazek popsal britský spisovatel Rudyard Kipling jako „divoké mírové války“. V dnešním jemnějším světě budování států jsou takové násilné nástroje naštěstí nepřijatelné. Namísto toho tvůrci míru obvykle zkoušejí zprostředkovat dohodu mezi bojujícími frakcemi, demobilizovat bojující a pak je znovu zařadit do civilního života – teoreticky dobrá myšlenka, ale v praxi málokdy funguje.
Politická vůle je pro rekonstrukci státu v dnešní době také jen malou nabídkou. Je to sotva překvapující, že je dáno, že země, které předpokládají pomoc při znovubudování státu jsou tytéž, které byly až dosud obviňovány z nového imperialismu. Obyvatelé Sierra Leone dnes vítají britské peacekeepingové jednotky s otevřenou náručí a dokonce rostoucí nostalgií z doby britské nadvlády. Ale bouří se proti britskému kolonialismu z 50. let a nedávno to odsoudili jako hlavní příčinu svých problémů. Měli bychom být překvapeni, že Britové jsou přinejmenším rozpolcení kvůli své roli?
A dokonce, když mezinárodní společenství demonstrovalo svou vůli k budování států, pořád nejsou schopni vyřešit, kdo by měl převzít tohle břímě. Mezinárodní společenství je nemotorná entita, která nemá jediné centrum a obsahuje mnoho rozporů. Zahrnuje hlavní mocnosti světa, USA jako dominantní činitel v některých situacích a jako neochotný účastník v jiných situacích. V Afghánistánu například USA chtěly převzít úplnou kontrolu nad válečnými operacemi, ale odmítly mít co dočinění s peacekeepingem. Mezitím multilaterální organizace, která díky svému mandátu měla hrát hlavní roli v peacekeepingu a obnově státu – OSN – je nejslabší a nejrozdělenější ze všech.
INGOS hrají klíčovou roli v budování státu
Ano, ale jen pokud existuje funkční stát. Mnoho mezinárodních nevládních organizací (INGOS) jako například Oxfam nebo CARE jsou zásadní při rozdělování humanitární pomoci v rozpadajících se státech. Jdou do vysoce rizikových regionů, kde neplatí zákony a kde nejsou ochotni operovat ani mezinárodní agentury a bilaterální dárci. Ale tyto organizace mohou být také částí problému. Například v Somálsku úplatky za ochranu placené INGOS, aby zajistily dopravu jídla a léků byly použity válečníky na nákup zbraní a přispěly tak k eskalaci násilí.
Aby mohly pracovat účinně, potřebují INGOS stabilitu, kterou mohou nabídnout jen státy. Tyto organizace musí tedy své aktivity sladit se státem, aby nepodkopávaly snahy o jeho rekonstrukci. Například INGOS můžou hrát zásadní roli při vedení zdravotnické pomoci v zemích, kde má vláda jen malou moc, ale mohou také vytvořit zmatek, pokud trvají na jednání nezávislém na centrální vládě. To se stalo v Mosambiku během 80. let, když se INGOS odklonily od veřejného sektoru a rozdělily tak zdravotnický systém v zemi.
V Afghánistánu je právě teď značné napětí mezi centrální vládou (která má malé možnosti doručit humanitární pomoc a služby, ale cítí, že by měla řídit tyto snahy) a INGOS (které mají mnohem větší možnosti a zkušenosti). Prozatím jsou INGOS nejúčinnějším kanálem pro doručování pomoci, ale pokud vládním institucím nebude umožněno převzít dlouhodobou zodpovědnost, budování státu selže.
Budování státu by mělo být omezeno jen na strategicky významné státy
Jen pokud někdo může určit, které to jsou. „Žádný zdravý člověk ne odporuje budování státu na místech, která jsou důležitá,“, píše konzervativní sloupkař Charles Krauthammer. „Debata je o budování státu v místech, která nejsou důležitá.“ Ale tento způsob uvažování byl nakonec vnucen USA v bojích v Afghánistánu, v zemi domněle nedůležité, která se po odchodu Sovětů stala bojištěm válečníků a bezpečnou pro Al-kájdu. V roce 1994 USA opustily strategicky nevýznamné Somálsko, aby si po 11. září 2001 dělaly starosti, jestli to není země plná teroristických sítí.
Pro většinu zemí je strategická významnost proměnná a ne stálá. Jistě, některé země jako Čína, jsou pořád významné. Ale i země, které se zdají být okrajové a nedůležité se mohou náhle stát klíčovými. Afghánistán není jediným příkladem. V době Studené války se země nebo regiony náhle staly prominentními, když se spřátelily s SSSR. „SALT“, oznámil v 80. letech poradce národní bezpečnosti Zbigniew Brzezinski, „byl skrytý v píscích Ogadenu“ – odkazoval přitom na ochlazení americko-sovětských vztahů, když obě země dlouze podporovaly bojující strany ve válce mezi Etiopií a Somálskem. O několik let později Reaganova administrativa poslala lidi na malé místo na mapě v Libanonu, s oznámením, že Sou kel-Gharb, temné křižovatkové město, je zásadní pro americkou bezpečnost.
Tento úkol by měl od nynějška být jasný: žádná země není tak nevýznamná, aby se jednou nemohla stát důležitou. Takže přese všechno nás nechte zaměřovat snahy jen na strategicky významné země tak dlouho, jak budeme předpokládat, že jimi jsou. (Hodně štěstí.)
Cílem budování státu je demokratický stát
Nenechte nás vyhovět této fantazii. Je politicky korektní srovnávat rekonstrukci státu s budováním demokracie. Opravdu, mezinárodní společenství mělo jeden způsob rekonstrukce demokracie, který používalo ve všech situacích; byl to plán pro Afghánistán, ale až příliš se podobal tomu pro Demokratickou republiku Kongo (DRC). Tento způsob obvykle předpokládá vyjednávací uspořádání konfliktu a pořádání národní konference se zastoupením hlavních domácích skupin (Loya jigra v Afghánistánu, Vnitřní konžský dialog v DRC), aby se dosáhlo dohody o vnitropolitickém systému a následných voleb. Kromě vedlejších aktivit je jádrem snah i zásadní požadavek, začít s demobilizací bývalých bojovníků a rozvoj nové národní armády, dále pokračující reformy soudnictví, obnovení občanských služeb a přijetí centrální banky – tak se vytvoří všechny instituce, o kterých se domníváme, že jsou potřeba k fungování moderního státu.
Tento způsob je mimořádně drahý, jsou třeba velké finanční a personální závazky v mezinárodním společenství. Výsledkem tohoto přístupu je, že opravdu vážně byl realizován jen v Bosně, jediné zemi, kde mezinárodní společenství udělalo neomezené finanční a mocenské závazky, aby mohlo vše dovést do konce. Šest let tohoto procesu byl postup nesnesitelně pomalý a bez jediného záblesku světla na konci tunelu. Ale jinde na světě včetně Afghánistánu mezinárodní společenství nařídilo použití tohoto modelu, aniž poskytlo zdroje. Nejzřetelněji postrádali zdroje v Afghánistánu, kde byla veliká mezinárodní peacekeepingová mise.